Ефективність діяльності державних органів у подоланні наслідків Чорнобильської катастрофи

wikipedia.org/wiki/Energy_conversion_efficiency

Наближається чергова кругла дата – 25-та річниця вибуху на 4-му реакторному блоці Чорнобильської АЕС. Час підводити чергові підсумки. Саме аналізу ефективності діяльності органів державного управління у сфері подолання наслідків Чорнобильської катастрофи присвячена дана стаття. Отже, невирішені проблеми.

«Самопоселенці»

Статтею 3 Закону України «Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи» визначено, що зона відчуження (так звана 1-ша зона) і зона безумовного (обов'язкового) відселення (2-га зона) віднесені до радіаційно небезпечних земель, «на яких неможливе подальше проживання населення, одержання сільськогосподарської та іншої продукції, продуктів харчування, що відповідають республіканським та міжнародним допустимим рівням вмісту радіоактивних речовин, або які недоцільно використовувати за екологічними умовами». На виконання до Закону Постановою Кабінету Міністрів УРСР вiд 23.07.1991 № 106 визначені населені пункти, у тому числі, 1-ої і 2-ої зон.

На сьогодні на території невідселеної частини зони безумовного (обов'язкового) відселення (це Полісський район Київської області) проживає біля 6 тис. осіб і на території зони відчуження проживає менше 300 осіб, так звані «самопоселенці».

Фактично мешканці радіаційно небезпечних земель мають невизначений правовий статус, соціально-економічний стан населення знаходиться на рівні депресивного, законність державного фінансування цих громад можуть піддаватися (і час від часу піддаються) сумніву. Так, прокуратурою Київської області неодноразово піднімалось питання (з суто формальних, читай – законних, міркувань) про законність перебування «самопоселенців» у зоні відчуження.

Пропозиція

Проблема не нова і загально відома, але й досі вона навіть не була включена до результатів парламентських слухань Верховної Ради, або у рішення Кабінету Міністрів. Безумовно, проблема вимагає правового вирішення, а у разі неможливості відселення (і саме це треба офіційно визнати), на законодавчому рівні треба зробити певні виключення для конкретних людей (за списком) щодо їх проживання на конкретних територіях.

Межі зон радіоактивного забруднення

За опублікованими на сьогодні даними стан опромінення населення у населених пунктах з переліку Загальнодозиметричної паспортизації України [1] дозволяє вивести більшість населених пунктів (із загальною часткою 85% населення) за межі зон радіоактивного забруднення. У разі уточнення методики Загальнодозиметричної паспортизації України з переходом на більш прямий метод оцінки внутрішнього опромінення шляхом вимірювання вмісту Cs-137 у організмі людини, населенні пункти поза зонами радіоактивного забруднення міститимуть 95 % нинішнього населення 2, 3 і 4 зон (після чого у 2-й зоні не залишиметься жодного населеного пункту).

Пропозиція

Внести зміни до Постанови Кабінету Міністрів УРСР від 23.07.1991 № 106 з метою приведення правового статусу населених пунктів з переліку зон радіоактивного забруднення у відповідність до рівня опромінення населення.

Виконання державних програм

До основних поточних «чорнобильських» державних програм відносяться програми:

• обов’язкових заходів, які здійснюються в зонах відчуження та безумовного (обов’язкового) відселення (затверджена Законом України "Про Загальнодержавну програму подолання наслідків Чорнобильської катастрофи на 2006-2010 роки");
• національних і міжнародних проектів побудови інфраструктури поводження з радіоактивними відходами (затверджена Законом України "Про Загальнодержавну цільову екологічну програму поводження з радіоактивними відходами");
• зняття з експлуатації Чорнобильської АЕС та перетворення об'єкта "Укриття" у екологічно безпечну систему (затверджена Законом України "Про Загальнодержавну програму зняття з експлуатації Чорнобильської АЕС та перетворення об'єкта "Укриття" на екологічно безпечну систему").

Треба відзначити, що усупереч вимогам Закону України "Про Загальнодержавну програму подолання наслідків Чорнобильської катастрофи на 2006-2010 роки" й досі не розроблена Державна програма реабілітації забруднених населених пунктів.

Для розробки програм, пов’язаних як з використанням радіоактивності так і подоланням наслідків радіаційних аварій, а також для проведення комплексного аналізу виконання таких програм бракує методики оцінки і, відповідно, моніторингу ефективності заходів, направлених на обмеження або зменшення доз опромінення населення (та персоналу).

Пропозиція

Провести системний аналіз стану виконання «чорнобильських» державних програм з метою:

• аналізу виконання (і невиконання) поставлених задач і ефективності використання і достатності виділених коштів,
• перегляду і конкретизації поставлених задач,
• обов’язкового встановлення типу і обсягів залучених ресурсів (фінансових, матеріальних, організаційно-кадрових, міжнародних, інше), термінів, критеріїв досягнення (чисельні показники, запровадження конкретних заходів, інше),
• чіткого розподілу виділених ресурсів між конкретними задачами,
• організації моніторингу виконання поставлених задач і порядку приймання результатів. 

За результатами зазначеного аналізу розробити і затвердити нові державні програми з подолання наслідків аварії на Чорнобильській АЕС, поводження з радіоактивними відходами, зняття Чорнобильської АЕС з експлуатації і перетворення об’єкту Укриття в екологічно безпечну систему.

Ефективність «чорнобильських» витрат

Ефективність витрат на радіаційний захист населення в умовах як радіаційної аварії так ї ліквідації її наслідків у самому загальному вигляді регламентується базовими принципами радіаційної безпеки (принцип виправданості і принцип оптимізації, п. 1.10 Норм радіаційної безпеки України), а саме:

• будь-який контрзахід повинен бути виправданим, тобто отримана користь (для суспільства та особи) від відвернутої цим контрзаходом дози повинна бути більша, ніж сумарний збиток (медичний, економічний, соціально-психологічний тощо) від втручання, пов`язаного з його проведенням (принцип виправданості);
• форма втручання (контрзахід або комбінація декількох контрзаходів), його масштаби та тривалість повинні вибиратися таким чином, щоб різниця між сумарною користю та сумарним збитком була не тільки додатною , але і максимальною (принцип оптимізації).

Дуже загальні економічні оцінки можуть дати уявлення щодо дотримання цих вимог при ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС.

За даними Загальнодозиметричної паспортизації України внаслідок опромінення у результаті аварії на Чорнобильській АЕС колективна доза населення, яке включено до цієї паспортизації, за 70 років (починаючи з 1986 року) складає ~ 27600 люд*Зв. Враховуючи те, що кількість населення, що підпадає під загальнодозиметричну паспортизацію з початку її проведення скоротилося у 1.6 рази, колективна доза збільшиться до 44160 люд*Зв.

За літературними даними [2] сума незворотних втрат народного господарства України від аварії на Чорнобильській АЕС – 120-130 млрд. дол. США (не враховуючи соціальні, демографічні і медичні наслідки). Згідно [3] витрати бюджету України у 1992-2000 роках на подолання наслідків Чорнобильської катастрофи склали 5.4 млрд. дол. США (екстраполюючи цю величину на період 1992-2010 роки можно очікувати ~ 9 млрд. дол. США). Якщо припустити, що величина попередженої колективної дози співставима з величиною отриманої колективної дози, то, таким чином, оцінка вартості 1 попередженого люд.*Зв за радянськими оцінками втрат (витрат) з 1986 року складе ~ 3 млн. дол. США, за українськими витратами (1992-2010 роки) ~ 200 тис. дол. США.

Для верифікації цих оцінок візьмемо соціальну складову державного бюджету України на 2010 рік, що становить ~ 2.5 млрд. грн. і колективну дозу опромінення за 2010 рік ~ 600 люд.*Зв (попереджена доза за 2010 рік буде значно менша). У такому випадку оцінка вартості 1 попередженого люд.*Зв чорнобильського опромінення становить як мінімум 4 млн. грн., або 500 тис. дол. США.

За літературними даними [4] монетарна складова ? вартості попередження шкоди, заподіяної іонізуючим випроміненням, у світі коливається в діапазоні 1000 – 100 000 дол. США на 1 люд.*Зв. Величина ? тим вища, чим багатша країна, а це формально визначають рівнем внутрішнього валового продукту у розподілі на одного жителя країни. В Україні офіційна урядова методика з оцінки монетарної складової ? вартості попередження шкоди радіаційних ризиків відсутня, але оцінки спеціалістів НЦРМ України (проведені у 1996-1998 роках) дають значення ? в районі 2000 дол. США / (люд.*Зв). У будь-якому варіанті оцінок, це означає, що чорнобильські витрати на багато порядків перевищують об’єктивну складову витрат (монетарна складова ? вартості попередження шкоди) ї практично повністю обумовлені соціальною складовою ? вартості попередження шкоди радіаційних ризиків. Ця складова, у свою чергу, обумовлена суспільним сприйняттям ризику опромінення, її величиною можна маніпулювати, але майже не можливо контролювати і управляти.

Пропозиція

Розробити і затвердити на рівні постановою Кабінету Міністрів України методику оцінки і моніторингу ефективності заходів, що направлені на обмеження або зменшення доз опромінення населення та/або персоналу.

Ефективність «чорнобильських» витрат (2)

Впродовж останнього десятиріччя чітко спостерігається нераціональне використання державної та міжнародної технічної допомоги, що виражається або у неефективності її використання або в надмірному дублюванні функцій (навіть на одному майданчику) і це при наявності суттєвих прогалин в загальнодержавній системі радіаційного захисту. Причина цього полягає у недостатньому координуванні проектів, що фінансуються з різних джерел.

Переважна більшість міжнародних проектів не виконана або ще виконується із значним перевищенням початкових проектних термінів і кошторису. Одна з причин такого положення справ полягає у мотивації персоналу і менеджменту: закінчення конкретного проекту залишає людей без вже звичної роботи, неупинно наближає закінчення ліквідації аварії. Фактично локальний виробничий соціум свідомо або несвідомо на рівні персональної мотивації зацікавлений у «заморожуванні», «безкінечному розтягуванні» у часі поточної ситуації.

Пропозиція

Потрібна розробка і затвердження всебічної довготривалої державної програми робіт з визначенням необхідної кількості спеціалістів і з гарантіями державного і недержавного фінансування. Така публічна державна програма дасть можливість різним категоріям працівників (персонал ЧАЕС, персонал зони відчуження, жителям м. Славутича, прилеглих територій, спеціалістам, які багато років віддали роботі з ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи) свідомо планувати своє життя і бачити професійне майбутнє своїх нащадків.

Конче необхідно розробити і запропонувати механізми, які б заохочували вчасне і у повному обсязі виконання робіт і проектів.

Адресне фінансування «чорнобильських» витрат

Законом України «Про соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» передбачено величезну кількість виплат і пільг для різних категорій постраждалих громадян. На виконання цього Закону зокрема у державному бюджеті України на 2010 рік виділено приблизно 2.5 млрд. грн. У зв'язку з невідповідністю розмірів компенсаційних виплат, доплат та допомоги, які встановлені відповідно до Закону, розмірам, встановленим постановами Кабінету Міністрів України, збільшується кількість позовів постраждалих громадян до суду. На сьогоднішній день сума по справах виграних громадянами судів, які вже не підлягають оскарженню, і по справах, що знаходяться на розгляді перевищує 2 млрд. грн. Заплутаність Закону (враховуючі, зокрема, що на сьогоднішній день у Закон 41 раз вносились зміни), безліч пільг і виплат є поживним підґрунтям для численних зловживань, зокрема, при отримання посвідчень постраждалих, реєстрації фіктивних підприємств в зонах радіоактивного забруднення тощо.

При цьому розподіл «тонким» шаром бюджетних коштів на кожного жителя, який проживає у зоні радіоактивного забруднення, лише суто механістично відображає принцип справедливості, хоча насправді таким не є. Насправді ж, коли у конкретної людини виявляються небезпечні медичні прояви, які можуть бути пов’язані із наслідками Чорнобильської аварії, навіть сумарно всіх крихт персональних компенсаційних виплат не вистачить, щоби вийти із скрути.

Пропозиція

На порядку денному треба поставити питання корпоратизації (об’єднання) інтересів всіх постраждалих від Чорнобильської аварії шляхом утворення державою спеціалізованого страхового фінансового фонду. Основні обов’язкові внески у цей фонд утворювались би за рахунок перенаправлення державою тих самих персоніфікованих компенсаційних виплат вже у якості страхових внесків у цей фонд. Видатки на покриття визначених страхових випадків і конкретних контрзаходів вів би зазначений фонд. Це і буде насправді дієвим виконанням вимог статті 16 Конституції України, якою встановлено що «подолання наслідків Чорнобильської катастрофи - катастрофи планетарного масштабу, збереження генофонду Українського народу є обов'язком держави». Окрім того, неспокуту матеріальну і моральну провину за Чорнобильську аварію та її наслідки ще й досі несе національна ядерна енергетика. Тому є всі підстави спонукати цей суб’єкт до фінансової участі у зазначеному фонді.

Стратегія відновлення

Не визначена на державному рівні довготривала перспектива подальшого використання території зони відчуження і зони безумовного (обов’язкового) відселення.

Відсутні законодавчо встановлені критерії і процедури звільнення радіоактивно забруднених територій від регуляторного контролю.

Відсутнє нормативне визначення (згідно НРБУ-97) поточної фази Чорнобильської аварії (а саме, проміжна або відновлювальна).

Пропозиція

Позитивним кроком соціально-політичного значення буде перехід до нової фази у вирішенні пост-чорнобильських проблем – фаза відновлення. Це має бути програмний документ обов’язкової дії, схвалений Верховною Радою.

Розробити і затвердити нормативно-правовий акт з визначення критеріїв закінчення радіаційної аварії, а також фаз радіаційної аварії та переходів між ними.

Законодавчо закріпити рішення щодо майбутнього використання території зони відчуження і зони безумовного (обов’язкового) відселення.

Радіоактивні відходи

Існуюча система класифікації та критеріїв прийнятності, приймання й звільнення від регулюючого контролю радіоактивних відходів (ОСПУ-2005) створює проблеми щодо можливості захоронення низько- і середньо активних радіоактивних відходів у діючих і запланованих сховищах у чорнобильській зоні відчуження. Просто кажучи, у трактовці регулюючих органів дозволяється захоронювати радіоактивний матеріал звільнений від регулюючого контролю, формально це чистий матеріал. Це регуляторне обмеження є однією з перешкод, що призводить до затримки закінчення побудови об’єктів поводження з радіоактивними відходами, включно із сховищами у чорнобильській зоні відчуження.

Пропозиція

Розробити і внести зміни (та/або доповнення) до існуючої (у ОСПУ-2005) класифікації та критеріїв звільнення від регулюючого контролю радіоактивних відходів на базі класифікації МАГАТЕ.

Організація радіаційного захисту персоналу і населення зони відчуження

Актуальними є питання внутрішнього опромінення і його дозиметричного контролю:

• Внутрішнє опромінення на сьогодні є визначальним фактором опромінення населення. Стронцій-90 дає переважний внесок у дозу внутрішнього опромінення населення на території зони відчуження і прилеглих територій пероральним шляхом (через споживання місцевих продуктів харчування). Саме внутрішнє опромінення є основним стримуючим фактором повного звільнення території зони відчуження.
• Основний внесок в дозу внутрішнього опромінення персоналу зони відчуження дають трансуранові елементи при інгаляційному надходженні (через дихання радіоактивних аерозолів на радіаційно небезпечних робочих місцях в умовах техногенного пиління).
• Саме вказані фактори знаходяться в стані близькому до неконтрольованого.

Найбільше занепокоєння викликає поточний рівень кваліфікації персоналу та відсутність єдиної відомчої системи підготовки, перепідготовки і атестації спеціалістів в сфері радіаційного захисту, реабілітації територій і поводження з радіоактивними відходами. Дотичним життєво важливим питанням є невідповідний рівень оплати професіоналів, що працюють в умовах іонізуючого випромінення.

Згідно з вимогою статті 7 Закону України «Про захист людини від впливу іонізуючого випромінювання» «залучення осіб до ліквідації радіаційних аварій та їх наслідків допускається лише на добровільних засадах, за контрактом, в якому повинна зазначатися можлива доза опромінення за час ліквідації радіаційної аварії та її наслідків». На сьогодні контрактна система набору персоналу зони відчуження практично не існує.

Пропозиція

Створити єдину відомчу систему індивідуального дозиметричного контролю персоналу МНС (включно із зоною відчуження, підприємствами сфері поводження з радіоактивними відходами, аварійно-рятувальними загонами).

Створити на базі Міносвіти єдину систему професійного набору, підготовки, перепідготовки і атестації персоналу в сфері радіаційного захисту, реабілітації територій і поводження з радіоактивними відходами, зняття з експлуатації радіаційно-ядерних об’єктів.

Посилання

1. Инструктивно-методические указания: Реконструкция и прогноз доз облучения населения, проживающего на территориях Украины, подвергшихся радиоактивному загрязнению в результате аварии ЧАЭС: Методика-97/ МЗ Украины, АМН Украины, МНС Украины, НЦРМ АМН Украины, НИИ РЗ АТН Украины - К., 1998. - 76 с.
2. Організаційно-економічний механізм реалізації реабілітаційної політики територій радіоактивного забруднення (на прикладі Чорнобильської зони відчуження). Автореф. дис. канд. екон. наук: 08.10.01 / В.І. Холоша; НАН України. Рада по вивч. продукт. сил України. — К., 1998. — 24 с. — укp. 
3. Гуманитарные последствия аварии на Чернобыльской АЭС. Стратегия реабилитации. Отчет представлен по заказу ПРООН и ЮНИСЕФ при поддержке УКГД ООН и ВОЗ. Нью-Йорк-Минск-Киев-Москва, 6 февраля 2002 г. 
4. J.U. Ahmed and H.T. Daw. Cost-Benefit Analysis and Radiation Protection.IAEA Bulletin - Vol.22, No. 5/6 

Автор:

• О.О.Бондаренко, докт. біол. наук, член НКРЗУ

Повний текст публікації:

• О.О.Бондаренко. Ефективність діяльності державних органів у подоланні наслідків Чорнобильської катастрофи. Журнал ТРЗУ, 2010 жовт. 3. (urpsspot.wordpress.com)