Концепція реформування державної системи моніторингу довкілля

Довготривалі тенденції погіршення екологічної ситуації, що спостерігаються як у регіональному так і в глобальному масштабах, не знаходять адекватного відображення в стані функціонування та розвитку державної системи моніторингу довкілля в Україні (далі – ДСМД).

Проблеми функціонування державної системи моніторингу довкілля

Однією з ключових проблем ефективності функціонування системи моніторингу при взаємодії із суб'єктами є незадовільний стан інформаційного обміну. Інформація моніторингу довкілля не систематизована, організація спостережень не має чіткого регламенту за такими параметрами як частота пробовідбору та аналітичних досліджень, якість виконання процедури відбору та достовірність отриманих результатів, можливість співставлення результатів спостережень різних відомств і регіонів, інформаційна сумісність задокументованих результатів, дублювання місць спостережень, відсутність геопросторової прив'язки та інше. Відсутні стандартизовані формати та системи збереження, отже зберігання первинних моніторингових даних, отриманих в мережі спостережень, проводиться суб’єктами моніторингу безсистемно.

Ситуацію обтяжує ще те, що проведення моніторингу окремих середовищ та/або факторів проводиться за допомогою морально застарілого устаткування і через те повною мірою не відповідає сучасним вимогам до якості інформації та оперативності її одержання. Відсутні уніфіковані методики забезпечення відбору проб, їх лабораторного аналізу та статистичної обробки отриманих рядів даних. Інформація про методики відбору проб та проведення лабораторних аналізів, точність результатів та інше не передається разом із моніторинговою інформацією.

Окрім того, власне мережа пунктів відбору і спостереження далека від оптимальної. Так, системами спостереження стану довкілля охоплені досить щільно промислові території, але, з іншого боку, майже відсутні спостереження на територіях, віддалених від промислових центрів, що унеможливлює якісне співставлення результатів і, відповідно, оцінку фактичного техногенного впливу на навколишнє середовище через недостатність фонових показників.

Формально порядок здійснення державного моніторингу навколишнього природного середовища визначається Кабінетом Міністрів України (постанова КМУ від 30 березня 1998 р. № 391 «Про затвердження Положення про державну систему моніторингу довкілля»). У відповідності до п. 4 цієї постанови «моніторинг довкілля здійснюється МНС, ДАЗВ, МОЗ, Мінагрополітики, Держлісагентством, Мінприроди, Держгеонадрами, Держвод­агент­ством, Держзем­агентством та їх територіальними органами, підприємствами, установами та організаціями, що належать до сфери їх управління, обласними, Київською та Севастопольською міськими держадміністраціями, а також органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища».

Але сама по собі наявність великої кількості суб'єктів моніторингу верхнього рівня при недостатній координації взаємодії та стандартизованого інформаційного обміну між ними утворює основну проблему функціонування ДСМД.

Як результат всіх зазначених вище проблем, на основі отриманої моніторингової інформації в такому вигляді, як є, неможливо в умовах обмежених ресурсів визначити пріоритетність фінансування природоохоронних заходів.

Найважливішою складовою оцінки результатів діяльності ДСМД є її сприйняття з боку широкого загалу громадян. Для громадськості принциповими критеріями якості ДСМД як сервісу є повнота, своєчасність та доступність інформації. Причому критерій доступності включає одночасно і легкість отримання, і зрозумілість цієї інформації. Не дивлячись на відсутність законодавчих обмежень щодо доступу до інформації про стан навколишнього середовища (це, зокрема, Закон України «Про доступ до публічної інформації» та Орхузька Конвенція, а також інших законодавчо закріплених зобов’язань держави) на сьогоднішній день технічна реалізація такого доступу організована незадовільним чином саме з точки зору основного споживача цієї інформації – громадськості країни.

Беззаперечно традиційною проблемою функціонування ДСМД є низький пріоритет фінансування, що виражається у відсутності безперервності фінансування з державного бюджету ключових видів моніторингу, що явно мають характер сталої діяльності. Також намагання покладання на державний бюджет надмірних витрат на створення і підтримку систем моніторингу локального рівня у сфері діяльності, пов'язаної з об'єктами підвищеної небезпеки, в умовах обмежених ресурсів неодноразово ставали у минулому перешкодою належного і сталого фінансового забезпечення моніторингової діяльності.

Мета реформування ДСМД (цільові критерії)

Успішність реформування ДСМД визначатиметься досягненням певних цільових критеріїв, а саме:

• створення єдиного інформаційного, нормативного, методичного і аналітичного простору в масштабах всієї системи моніторингу дозволить підняти на якісно вищий рівень достовірність та інформаційну сумісність і співставимість отриманих результатів, надійність і простежуваність прогнозних оцінок, інтеграцію з іншими національними та міжнародними системами спостереження та прогнозу, ефективність та результативність моніторингової діяльності;
• підвищення рівня виявлення порушень природоохоронного законодавства і своєчасності відповідного реагування, в тому числі, на надзвичайні екологічні ситуації;
• ефективне управління і планування діяльності з проведення моніторингу довкілля;
• відкритість і забезпечення інструментів доступу до екологічної інформації, покращення взаємодії влади і громадськості у вирішенні спільних завдань, надання поштовху для розвитку додаткових аналітично-інформаційних сервісів, в тому числі, на комерційній основі, виконання внутрішніх та міжнародних зобов’язань держави у забезпеченні публічного доступу до екологічної інформації;
• забезпечення раціонального і прозорого використання публічних фінансів, зміцнення фінансової дисципліни, об’єктивного контролю використання публічних коштів з метою попередження або усунення фінансових порушень.

Оптимальне розв'язання проблеми

Загалом можливі два принципових варіанти розв'язання проблеми.

Перший варіант передбачає наявність великої кількості суб'єктів моніторингу верхнього рівня та координацію їх взаємодії через (відновлену) міжвідомчу комісію з питань моніторингу довкілля (далі – МВК).

Перевагою такого варіанта є мінімізація потрібних ресурсів на структурні зміни при забезпеченні взаємодії через МВК. Безумовно МВК забезпечує високий рівень професійної компетенції цього органу. Але, з іншого боку, досвід показав певні вади такої організації в сфері управління ДСМД через відсутність достатніх повноважень і персоніфікованої відповідальності такого колегіального органу як МВК.

Другий варіант – це визначення єдиного оператора верхнього рівня ДСМД, а саме, інформаційно-аналітичного центру (далі – ІАЦ), підпорядкованого Мінприроди. Перевагами такого структурного рішення є можливість ефективного вирішення завдань, що визначені у меті програми у відповідності до Указу Президента України від 18 жовтня 2013 р. № 572 в першу чергу стосовно уніфікації, стандартизації та об’єднання інформаційних ресурсів ДСМД.

Для зменшення зайвих ризиків від можливої надмірної централізації інформаційних ресурсів варто відновити дію МВК як вищого експертного консультативно-дорадчого органу ДСМД.

Шляхи розв'язання проблеми

Удосконалення організаційної структури

Першочерговим напрямком реформування ДСМД має стати поліпшення організаційної структури державної системи моніторингу. Система екологічного моніторингу має бути структурованою за державним та регіональним рівнями з відповідним розподілом повноважень, відповідальності та фінансування.

Ключовим елементом ефективної діяльності ДСМД є взаємодія по вертикалі «центр-регіони-об'єкт», для чого необхідно розробити нове положення про ДСМД для врахування змін, що відбулися у державному управлінні у цій сфері. Інші суб'єкти ДСМД повинні виконувати функції моніторингу забруднення об'єктів навколишнього середовища, що належать до сфери їх діяльності, мати власні інструментальні засоби екологічного моніторингу, інформаційно-аналітичні системи та бази даних стану (об'єктів) навколишнього середовища. Одночасно, всі результати моніторингу також мають передаватись у визначеному порядку до загального (централізованого) банку даних моніторингу навколишнього середовища, і організація-оператор верхнього рівня здійснюватиме повний моніторинг навколишнього середовища з використанням доступу до даних як власних так і відомчих мереж моніторингу.

Організаційна структура інформаційного забезпечення ДСМД представлена на рисунку 1.

Об’єднаний банк інформаційних ресурсів

Фундаментом діяльності та структурної організації ДСМД є об’єднаний банк інформаційних ресурсів ДСМД (далі – Інформаційний банк). Структура Інформаційного банку відповідає основним об’єктам довкілля: поверхневі води, атмосферне повітря, ґрунти тощо та має бути затверджена постановою Кабінету Міністрів України. Створення такого Інформаційного банку надасть можливість виявити дублювання постів (пунктів) спостережень у суб’єктів моніторингу і реформувати державну мережу спостережень у цілому. Відповідальним за ведення Інформаційного банку ДСМД слід визначити Мінприроди.

Інформаційний банк ДСМД представляє собою комплексну інструментальну просторово розподілену інформаційно-аналітичну систему, яка складається з таких основних реєстрів:

• реєстр факторів підвищеної небезпеки, 
• реєстр природних і техногенних об'єктів підвищеної небезпеки, 
• реєстр (номенклатура) сертифікованих типів датчиків, 
• реєстр постів (пунктів, станцій) спостережень (моніторингу) за природним середовищем і техногенними об'єктами підвищеної небезпеки, 
• реєстр даних моніторингу факторів підвищеної небезпеки. 

Також потрібні додаткові реєстри, що включають, зокрема:

• реєстр безпосередніх суб’єктів моніторингу, 
• реєстр суб’єктів наукової, методичної, сервісної підтримки, а також 
• реєстр методичних та нормативно-правових актів. 

Джерелами формування Реєстру є інформаційні відомості від суб’єктів моніторингу щодо входять до складу їх мереж спостережень. Також вимагатиметься інтеграція Єдиної інформаційно-аналітичної системи «Довкілля України», що є системою контролю із можливістю створення банків даних про стан навколишнього природного середовища, до ДСМД.

Структурна схема інформаційно-аналітичних функцій і зв’язків ДСМД представлена на рисунку 2.

Статус Державної екологічної інспекції

Для підвищення ефективності взаємодії суб’єктів моніторингу різних рівнів в рамках ДСМД внести Державну екологічну інспекцію та її територіальні органи до суб'єктів державної системи моніторингу довкілля з функціями спостереження за екологічними параметрами та показниками. При цьому для ефективної взаємодії з локальним (об’єктовим) рівнем ДСМД необхідно визначити правовий статус регіональних центрів моніторингу довкілля (форма власності, завдання та форма діяльності, структура та керівні органи, повноваження, економічний механізм забезпечення діяльності центру).

Інформаційно-аналітичний центр

Для оперативного управління ДСМД Мінприроди призначає головну організацію (Інформаційно-аналітичний центр). Головна організація як організаційний, інтелектуальний і технічний центр виконує функції збирання та системного аналізу екологічної інформації та прогнозування стану НПС (оператора верхнього рівня). Головна організація забезпечує аналітичну, методологічну, інформаційно-комунікаційну, просвітньо-навчальну та технічну підтримку з питань створення і функціонування систем моніторингу НПС у регіонах і на підприємствах. До роботи Центру залучаються (за згодою) фахові науково-технічні організації суб'єктів ДСМД та Національної Академії Наук України.

Центральна міжвідомча лабораторія

В умовах, коли певні види вимірювань або науково-технічних послуг економічно неможливо або недоцільно запроваджувати на регіональному рівні, а також з метою удосконалення ДМСД неодмінною умовою є створення центральної міжвідомчої лабораторії, яка, зокрема, виступатиме арбітром при вирішенні спірних питань, зможе виконувати складні та високовартісні моніторингові дослідження довкілля та/або надавати науково-технічні послуги. Центральна міжвідомча лабораторія має входити до складу головної організації ДСМД. Також Центральна міжвідомча лабораторія має входити до міжнародної мережі акредитованих аналітичних лабораторій, де у разі необхідності може розміщати замовлення на деякі види аналізів за прийнятим протоколом у разі неможливості проводити такі аналізи самостійно.

Інші пріоритети

Виходячи з вимог по збору даних та звітності, встановлених в національних законах і нормативних актах, планах дій і програмах з довкілля, і вимог, що випливають з міжнародних зобов'язань, необхідно розробити пріоритети з моніторингу навколишнього середовища. Погодити пріоритети з моніторингу з відповідними ЦОВВ і зробити ці пріоритети доступними всім у вигляді друкованого документа і в електронній формі.

Необхідно регулярно проводити огляд систем моніторингу навколишнього середовища на основі оцінки їх внеску в підтримку прийняття рішень, пріоритетних потреб у новій інформації та економічної оцінки їх витрат.

Оскільки моніторинг за своїм визначенням є постійною діяльністю, потрібно приділити особливу увагу безперервності фінансування ключових його видів з державного бюджету. Створити систему з різних джерел і механізмів фінансування. Залучити, при необхідності , і зовнішні фінансові джерела.

Безперервне покращення якості інформації, віддаючи пріоритет розробці, з використанням міжнародного досвіду, наборів екологічних індикаторів, особливо індикаторів для вимірювання поступу в досягненні національних цілей і міжнародних зобов'язань з охорони навколишнього середовища, а також покращення порівнянності між національними та міжнародними екологічними індикаторами є важливим напрямком вдосконалення ДСМД.

Забезпечення вільного доступу на основі використання сучасних інформаційних технологій до інформації про стан довкілля, зібраної з використанням державного фінансування, є одним з основних показників дієвості ДСМД.

Рішенням Уряду з питання ліцензування створити необхідні правові передумови і відповідні механізми з організації систем моніторингу підприємствами-забруднювачами, а також узгодженого функціонування різних систем моніторингу довкілля в рамках ДСМД. Крім того, ліцензування робіт систем моніторингу довкілля дозволить вирішити, в тому числі, і проблеми з правовим статусом інформації, використовуваної в процесі прийняття рішень в галузі навколишнього середовища.

Програма реформування: завдання і заходи

Отже розв'язання окреслених проблем може бути досягнуто виконанням наступних завдань та заходів:

1. Реформування та розвиток організаційної структури державної системи моніторингу:

• створення і забезпечення функціонування міжвідомчого інформаційно-аналітичного центру ДСМД, а також в його складі Центральної міжвідомчої лабораторії ДСМД;
• створення і забезпечення функціонування центрів системи моніторингу регіонального рівня на базі територіальних підрозділів Держекоінспекції;
• утворення системи радіаційно-екологічного моніторингу України як складової частини ДСМД шляхом інформаційно-комунікаційної інтеграції автоматизованих систем контролю радіаційного стану атомних електростанцій включно з Чорнобильською АЕС, системи радіоекологічного моніторингу зони відчуження, автоматизованої системи радіаційного моніторингу «ГАММА», інших систем радіаційного контролю довкілля регіонального і відомчого підпорядкування.

2. Створення в рамках системи моніторингу об’єднаного банку інформаційних ресурсів, єдиної нормативно-методичної бази, автоматизованої системи оцінки, прогнозування стану довкілля та підтримки прийняття рішень:

• визначення інформаційних потреб і пріоритетів споживачів інформації системи моніторингу та розроблення і впровадження міжвідомчого регламенту автоматизованого інформаційного обміну між суб’єктами моніторингу;
• створення і забезпечення функціонування Центрального банку інформаційних ресурсів ДСМД на базі міжвідомчого інформаційно-аналітичного центру;
• визначення і розроблення методик проведення оцінки стану окремих об'єктів довкілля та комплексної оцінки за результатами моніторингу з урахуванням критеріїв і підходів, гармонізованих із законодавством ЄС;
• створення та постійна підтримка інформаційно-аналітичних служб та послуг з оперативного прогнозування розвитку позаштатних ситуацій та вироблення рекомендацій щодо реагування, інформування та зв'язків з громадськістю;
• розробка та запровадження для широкого використання інтернет-сервісів з комплексної оцінки та прогнозування змін стану навколишнього природного середовища, у тому числі із застосуванням геоінформаційних технологій, технологій дистанційного зондування Землі, геопросторового аналізу даних, тематичного картографування і прогнозування на базі Центрального банку інформаційних ресурсів ДСМД;
• розроблення та запровадження технології перманентної підготовки Національної доповіді про стан навколишнього природного середовища в Україні у вигляді окремого веб-ресурсу;
• організація і забезпечення функціонування системи безперервної підтримки і підвищення професійно-кваліфікаційного рівня персоналу ДСМД.

3. Розвиток і вдосконалення інфраструктури державної системи моніторингу, приладово-технічного оснащення та метрологічного забезпечення мережі спостережень:

• інвентаризація та облік постів спостереження та лабораторних комплексів, атестованих на проведення відповідних досліджень об’єктів довкілля, що належать суб'єктам моніторингу на державному та регіональному рівнях і створення реєстру постів спостереження на базі Центрального банку інформаційних ресурсів ДСМД; оптимізація мереж, програм та регламентів спостережень відповідно до вимог до систем моніторингу;
• розширення мережі автоматизованих інформаційно-аналітичних систем моніторингу довкілля, телекомунікаційна та інформаційна інтеграція цих систем до ДСМД;
• модернізація та розвиток системи моніторингу, створення станцій фонового моніторингу та спостережень за транскордонним перенесенням забруднюючих речовин;
• модернізація технічної бази засобів вимірювальної техніки аналітичних підрозділів, які проводять спостереження в системі моніторингу;
• розроблення і впровадження програмно-апаратних та телекомунікаційних засобів зі збирання, оброблення та передачі даних первинних спостережень;
• розроблення програмно-технічних засобів та організаційних заходів для забезпечення функціонування системи інформування про стан довкілля на основі даних системи моніторингу;
• створення і ведення баз даних технічного та методичного забезпечення мереж спостережень системи моніторингу на базі Центрального банку інформаційних ресурсів ДСМД;
• організація та забезпечення функціонування внутрішнього та зовнішнього контролю якості вимірювань в системі моніторингу;
• організація та забезпечення функціонування системи обслуговування і підтримки працездатності підсистем та функціональних елементів ДСМД.

4. Проведення прикладних наукових досліджень для забезпечення наукової підтримки функціонування та вдосконалення системи моніторингу:

• проведення експедиційних досліджень у населених пунктах і на територіях, що не охоплені мережею спостережень системи моніторингу;
• створення, ведення та організація відкритого доступу до бази наукових даних щодо шкідливих фізичних, хімічних, біологічних та інших факторів на базі Центрального банку інформаційних ресурсів ДСМД;
• розроблення методичних рекомендацій щодо оптимальної побудови мереж спостережень систем моніторингу, порядку визначення і включення до них факторів, об'єктів, зон та пунктів спостережень;
• розроблення, перегляд, атестація і впровадження уніфікованих методик проведення вимірювань, гармонізація стандартів з методичного забезпечення системи моніторингу до міжнародних;
• створення та ведення баз даних нормативно-правового, науково-технічного та методичного забезпечення системи моніторингу на базі Центрального банку інформаційних ресурсів ДСМД
• підготовка навчальних матеріалів, організація проведення курсів з підвищення кваліфікації кадрів, які забезпечують проведення моніторингу довкілля та функціонування ДСМД, видання збірників нормативно-методичного забезпечення для використання в єдиній системі моніторингу.

5. Міжнародне співробітництво України у сфері моніторингу довкілля:

• розвиток системи транскордонного моніторингу атмосфери та водних об’єктів України;
• проведення заходів з питань міжнародного співробітництва з моніторингу лісів, об’єктів ПЗФ, інших екологічних систем;
• наукове обґрунтування та розроблення системи екологічних індикаторів на основі рекомендацій ЄЕК ООН для застосування органами державної влади, органами місцевого самоврядування та інформування громадськості.

Автор:

• О.Бондаренко, oleghbond